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理清去产能过程中几个关键问题

文章来源:中国证券报  更新时间: 2016-12-02 09:05

    对去产能问题要把握好时代背景,牢牢抓住去产能过程中的关键问题,综合施策,确保完成各项任务,为经济转型升级、动能转换奠定扎实基础。

    去产能是供给侧结构性改革的首要任务

    1、去产能是适应把握引领经济新常态的必然选择

    自2008年以来,全球经济始终笼罩在需求低迷的阴影之中,而这一问题至今尚未得到显著改善,以至于国际机构不断下调经济增长预期,美联储在一次加息之后呈现出如此的迟疑和反复也是一个印证。全球需求持续低迷,并非仅是周期性因素导致的,更多的是供给端持续扩张并偏离了需求导致的失衡。

    有数据表明,目前全球的产能利用率只有69.7%,全球生产端过剩问题非常突出,这还表明产能过剩是全球性的,而并非中国独有。因而,实现“去产能”是全球实现真正复苏的重要条件,在此之前全球需求低迷很可能还将持续下去。在此背景下,我国形成的庞大产能很难从外需上寻找解决途径,尤其是那些瞄准外需的产能基本上是绝对过剩,必须通过去产能来加以解决。

    当前以及未来一个时期,我国经济发展最大特点是经济发展进入新常态,突出的特点是速度变化、结构优化和动能转换。我国经济发展面临的问题存在于供给需求两侧,但矛盾的主要方面还是在供给侧。我们并不是没有需求,而是产业的供给难以适应国内市场需要。我国一些行业产能已经严重过剩。如,钢铁方面,2015年我国粗钢产能为12亿吨,粗钢产量为8.06亿吨,粗钢产能利用率仅为67.17%。综合来看,尽管2015年我国综合产能利用率是71.2%,但大量关键装备、核心技术、高端产品仍要依靠进口,供给能力不足带来了大量的“需求外溢”。

    长期以来,经过近些年的快速发展,我国形成了庞大产能,而供给端扩张之所以会形成过剩,一方面是由于供给能力超过了实际需求甚至是潜在需求,另一方面是供给与需求并不对接,供给质量和水平跟不上消费升级的需要。仅仅依靠需求侧的刺激,现有的供给能力和水平仍然难以适应需求,改变不了现实存在的供需错配矛盾。因而,必须放弃侥幸心理,清醒认识到过剩产能中的相当一部分是与市场脱节的,必须要通过去产能实现市场出清。

    2、去产能是推动动能转换的必要前提

    国际经验表明,随着发展阶段的演进,经济动能将出现转换,这是发展的客观规律。一个国家的发展从根本上要靠供给侧推动,一次次科技革命和产业变革,带来一次次生产力提升,创造着难以想象的供给能力,为经济增长提供了新的动能。当前我国正在经历这样一个关键的时期,新旧动能转换的特征十分明显。我们既能看到,大量企业效益不好,亏损面不断扩大,甚至依靠政府补贴和银行贷款生存,成为不能退出市场的“僵尸企业”。同时,我们也看到,新技术、新产业、新业态和新模式不断地涌现、蓬勃发展、欣欣向荣。

    新旧动能的转换不是仅仅依靠市场力量就会自动实现。旧的动能,经过长期的发展已经形成了庞大的利益群体,同时也承载着就业和民生,市场出清无疑是十分艰难和痛苦的过程,甚至会影响社会稳定。同时,全部社会资源是有限的,旧动能所吸附的资源和要素如果不能得以释放,就很难为新动能形成支撑。因此,必须要通过体制机制上的改革,着力推动去产能,让旧动能释放出的资源转换成新动能发展的条件,不断提高生产要素利用效率,新动能的培育创造条件,进而实现新旧动能顺利转换。

    3、去产能是促进经济转型升级的重要内容

    当前和未来一个时期,我国面临的最大挑战是跨越中等收入陷阱。国际经验表明,成功跨越中等收入陷阱的国家,都经历了经济结构优化、产业转型升级的过程,伴随着传统产业的淘汰和退出及新兴产业的崛起。在这一过程中,积极作为的政府发挥了重要的作用。当前,我国的过剩产能,无论是在国内市场,还是在国际市场,都找不到足够而有效的需求。因而,这些产能难以支撑未来的经济增长、民生福祉的改进,满足不了人民群众的需求,更难以支撑跨越中等收入陷阱。必须通过去产能,为推动产业更新、促进产业升级,使产业迈向中高端水平创造条件。

    与此同时,推动传统产业改造升级也是去产能的重要途径。之所以去产能,就是因为这些产能没有需求、适应不了市场变化。如果通过技术更新改造,优化产能和服务功能、调整产品供给结构、提高产品和服务质量,使新产品和服务能够满足新需求,这些产能自然也就不是过剩的。这一改造升级既实现了化解过剩产能,也促进产业提质增效升级,提高了供给体系质量和效率,使供给体系有效地适应需求结构的变化,实现低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升。

    总体来看,围绕煤炭、钢铁为核心的各项去产能政策正在稳步推进,效果正在逐步显现。围绕钢铁和煤炭去产能,国务院分别印发了2016年6号文和7号文,明确提出从2016年开始,用5年时间再压减粗钢产能1亿—1.5亿吨,用3—5年的时间再退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。

    为推动文件落实,相关部门制定了配套文件。根据国家发改委公布的数据,截至10月底,钢铁已提前完成4500万吨全年去产能目标任务,煤炭去产能2.5亿吨的全年目标任务有望提前完成。如,甘肃省钢铁行业压减生铁产能160万吨、粗钢产能143.9万吨,煤炭行业关闭煤矿48处、压减产能427万吨,均已全面完成了年度目标任务。从结果上看,去产能取得积极成效,行业经济运行明显好转,产业结构正在逐步优化。今年前9个月,粗钢产量同比增长0.4%,煤炭产量同比下降10.5%。钢铁煤炭企业效益逐步好转,前8月规模以上煤炭企业盈利同比增长15%。

    当前去产能过程中几个关键问题

    去产能既涉及政府、企业、银行等多方面,又涉及产能规划、债务处置、人员安置等多环节,是一项复杂的系统工程,任务仍然艰巨,需要把握好几个方面的苗头性、倾向性、潜在性的问题。

    1、债务处置问题

    债务处置是去产能的核心问题,按照行业兼并重组取得实质性进展、产业结构得到优化的总体要求,要在尊重债权人权益的基础上,平稳有效推动债务处置。

    当前,企业负债过多,资产负债表修复难度较大。煤炭、钢铁等行业的资产负债率分别为67%和54%,均处于历史的最高水平。2015年大型钢企平均资产负债率达到70%,同比上升1.55个百分点,债务总规模达3.27万亿元。部分上市煤企负债率已达到80%以上,且逐年攀升,面临较大的负债压力。

    与民营企业相比,国有企业在隐形担保情况下更容易得到信贷资源,不少大型国有煤炭集团负债率超过80%,债务问题更为突出。如,近期出现债务问题的渤海集团,总资产为2170亿元,而总负债超过1900亿元,资产负债率达到88.5%。

    高负债给企业带来沉重的财务负担,2015年中钢协会员钢企共亏损645亿元,但按照上市钢企带息债务占总债务65%的比例、贷款利率为4.35%核算,钢铁行业年利息费用支出超过1200亿元。受产品价格低迷影响,资本回报率的下降也使债务偿还雪上加霜。按照有关研究测算,考虑到2011年后仍有约2亿吨新增粗钢产能,预计将有1万亿资本支出,投资回报率不及预期,债务偿还压力将愈加凸显。

    2、密切关注债务处置带来的金融风险

    大型煤炭、钢铁企业主要使用间接融资工具,如果强行破产清算,会造成大量银行坏账,加大地方财政金融风险。与1998年去产能相比,本轮产能过剩行业融资构成中,债券等直接融资方式占比已经有了很大提高,如果出现大规模的倒闭潮,将引爆信用风险,对金融市场造成动荡。近期出现的渤钢集团、东北特钢债务违约等事件,已经暴露了部分企业债务风险,渤海集团涉及债权人包括105家金融机构,山西海鑫涉及1000多名债权人,牵涉面较广,带来的刚性兑付预期被打破也让市场真切感受到了风险。

    3、债务成因复杂,处置不宜操之过急

    1998年推进去产能时,5000户工业企业的资产负债率超过60%,直到2002年才回落到57%的底部。其中,作为去产能重点行业的纺织行业,资产负债率在1997年为47%,直到2001年才下降到39%。

    当前,我国5000户工业企业的资产负债率已经再次回到62%的高位,与1998年的情况十分相似。从化解债务的客观需求和历史经验看,企业债务水平的下降可能需要数年过渡期。与关停僵尸企业不同,债务问题涉及企业经营资金流,对暂时处于困境、后期仍有反转希望的企业,还需要时间和耐心,以短中长期债务工具结合、多种手段并举,差别化给予资金支持,不宜过于强调短期内的债务处置速度。

    4、“一刀切”模式不利于为债务处置创造良好环境

    去产能工作包含一揽子综合政策,在很难判别单个企业经营状况的情况下出台“一刀切”的政策,不利于形成处置债务的宽松环境。

    以融资政策为例,煤炭、钢铁企业无论是否优质,在强力去产能压力下的融资成本都有所上升,特别是面临不予增量、续贷困难、涨息和抽贷等问题,加剧了企业经营的困难。如,鞍钢集团在今年2月份发行的超短融票面利率为3.33%,而6月发行的票面利率飙升至5%,二级市场对去产能行业的增发等融资监管也更为严格。

    另外,还有人员安置问题。人员安置是去产能的最大难点。在当前经济面临压力、制造业景气度下行的背景下,去产能对从业人员,进而对社会稳定的影响正在不断凸显。

    第一,去产能将对就业产生明显影响。从美国自上世纪80年代以来开展的四次去产能进程看,失业率都有明显的上升。就煤炭行业而言,我国煤炭行业约有580万从业人员,而按照地方与中央签订的目标责任书目标,要去煤炭产能8亿吨左右,将涉及约150万从业人员岗位,占煤炭行业总就业人数的26%。钢铁行业的就业情况也不容乐观,按照人均年产粗钢为300吨计算,未来压缩1.5亿吨产能,可能影响50万人工作岗位。同时,煤炭、钢铁行业去产能也将波及众多上下游行业从业者。如何平衡去产能和就业风险、尽量减少对就业市场的冲击显得至关重要。

    第二,国有企业人员分流压力较大。很多煤炭、钢铁国有企业都是地方GDP的重要来源,承载了吸纳大量就业人口的重要功能。然而,除了信贷负担较重等因素,国有企业冗员明显,人员产出效率较低,对提升企业竞争力构成较大负担。同时,煤炭、钢铁国有企业承担了大量社会负担,为维护社会稳定尽量少裁员,甚至出现亏损也不停产,成为“僵尸企业”的重灾区。

    第三,低技能人员安置的兜底问题。去产能中的企业人员安置,重点是分流冗余岗位、生产效率较低的人员。很多分流人员缺乏一技之长,转岗再就业较为困难,面临较大生存压力。按照现有政策,目前去产能职工安置主要有企业内部分流安置、外部转岗就业创业、大龄职工内部退养、公益性岗位兜底等四个渠道,其中内部退养、公益性岗位等途径都是主要针对年龄较大、缺乏专业技能的人员,这部分人员将成为社会政策要托底的重点。

    5、部分过剩产能复产问题

    今年以来,煤炭、钢铁价格出现明显上涨,带动企业产能及利润回升,部分正在去产能的企业出现犹豫观望和等待、甚至复产的情况,使去产能工作变得更加复杂。

    第一,煤炭钢铁价格已出现明显回升。市场价格是产量的指挥棒,当市场价格上涨时,企业必然会增加生产。如,10月份,全国钢材价格指数为67.51,比上月上涨1.71点,比去年同期上涨13.21点,涨幅达24.3%。11月初,环渤海动力煤价格指数显示,5500大卡动力煤综合平均价格报收607元/吨,继续刷新年内最高纪录,且连续十八期上涨。价格上涨直接带动企业利润的回升。二季度,煤炭产业实现利润44.2亿元,扭转了一季度全行业亏损的局面。财政部公布的数据也指出,上半年国有煤炭企业首次实现近几年来的由亏转盈。

    第二,企业复产影响了去产能进程。煤炭、钢铁市场价格回升带动企业利润增长和市场环境回暖,导致去产能进程受到明显影响。今年上半年,粗钢产量同比下降1.1%,但6月份总产量为6947万吨,同比增长1.7%,日均粗钢产量达到232万吨,达到历史最高值,预计2016年全国统计钢材产量达到或超过11亿吨,比上年增长3%左右。由于近期煤炭、钢铁产量出现明显回升,部分地抵消了前期去产能的部分效果,同时影响了市场预期,对后期推进去产能也有不利影响。

    我们认为,市场供求关系并未出现根本性扭转。当前,房地产与基建投资难以持续大幅回升,特别是三、四线城市的房地产还处于艰难去库存中,作为上游行业的钢铁、煤炭行业,需求仍处于下降通道。煤炭和钢铁的价格回升,更多的是技术性反弹要求、供给侧结构性改革力度带来的政策红利及预期改善,也是在严格控制总量、严格去产能的情况下实现的,并非意味着真实需求增长带来的供需平衡,产能仍然是绝对性过剩。

    这种情况下的市场供需阶段性变化,存在较大不稳定和不确定性。作为引导供给的先行指标,价格回升可能导致很多企业盲目相信需求好转,如果复产、扩产节奏加快,需求改善的边际效应将趋于减弱,市场供需矛盾可能再次加剧,将可能再次将行业拖入效益低迷的泥潭。

    第三,企业复产对去产能形成严重负面激励。值得注意的是,由于价格上涨带动复产的企业中,并非全部都是已列入淘汰名单、将进行拆除的企业,部分是由于市场需求不足或正在检修等暂时不生产的企业。尽管这些企业并不是去产能的重点,但客观上增加了市场供给,需要进行适当引导。

    更重要的是,煤炭、钢铁价格上涨使得已经停产或即将停产的企业再次燃起了希望,不仅去产能意愿有所削弱,甚至越来越多的企业开始加入复产或增产行列。一些敢于突破政策控制的企业可能实现扩张并获得了利润,而一些严格遵守政策的企业可能受到约束而错失市场机遇,不仅会对去产能措施形成巨大抵消作用,更会对加快去产能企业产生严重负面激励,部分抵消了前期政策激励效力。

    6、过度行政化问题

    去产能工作,既涉及微观企业自主经营问题,又涉及宏观行业层面的机制体制问题,单纯依靠市场力量难以完成,还需要更好地发挥政府作用,但必须避免行政力量的过度使用。

    第一,地方保护阻碍去产能进程。煤炭、钢铁等重化工企业是很多地方政府GDP、财政收入的重要来源,更是稳定就业的重要力量。据测算,某市在未来数年完成钢铁产能的总体削减任务后,可能影响直接和间接税收达数百亿元。因而,地方政府不愿意首先淘汰本地区的产能,对本地企业的保护力度很大,缺乏主动削减产能的激励。

    第二,过度使用行政手段去产能。要综合运用市场机制、经济手段和法治办法来推进去产能工作,规范政府行为,取消政府对市场的不当干预。但在实际操作过程中,部分地方仍然存在不顾企业经营、技术等实际情况,采用计划和行政性任务摊派手段,特别是采用设备规模标准对过剩产能强行拆除设备,过度依赖行政手段的“一刀切”做法,脱离了充分运用市场机制的正确轨道。

    综合施策确保去产能任务顺利完成

    去产能涉及面广、时间安排紧、任务举措重,必须紧紧把握债务处置和人员安置等关键环节,尊重并充分运用市场力量,完善配套政策,推动去产能任务落到实处、产生实效。

    1、妥善处置债务问题

    第一,健全企业退出金融支持体系。一是建立企业坏账处置通道,改善支持企业退出的资本市场体系,建立畅通的资产流动机制。二是支持商业银行通过向金融资产管理公司打包转让、市场化债转股等方式,加快处置不良资产,提高不良资产处置效率。

    第二,完善金融配套政策。一是支持金融企业及时处置不良资产,通过专项建设基金支持符合条件的项目,通过出口信用保险支持煤炭、钢铁等行业“走出去”。二是制定差别化信贷政策,对有前景和效益的企业,按照市场化原则继续加大信贷支持力度,保证在有序推进去产能任务中不影响企业的资金周转和正常经营。

    第三,完善企业破产相关法律法规体系。一是逐步明确司法权和行政权在企业破产中的界限,增强法院在企业破产中的主导作用,使企业破产制度回归司法本质。二是优化关联企业合并破产规则,保障实质公平。

    2、妥善安置分流员工

    第一,充分尊重分流员工的自主选择。一是采取协商薪酬、灵活工时、培训转岗等方式,稳定现有工作岗位。二是对符合条件的职工实行内部退养,鼓励去产能企业细化制定内部退养准则,保障退养人员权益。三是按照相关法律规定,依法依规解除、终止劳动合同的职工。

    第二,更加科学、细致测算职工安置资金需求。一是多方筹集资金支持企业清理无力支付的职工欠薪、安置下岗人员。二是加强对主要用于职工安置的奖补资金的使用监督、审计监督和社会监督,确保中央安排的资金真正用在职工安置方面。

    第三,加快完善社保体系,切实做好下岗失业人员社会保险关系接续和转移,保障其基本生活,做好社会兜底工作。

    第四,加大对转岗再就业职工的培训力度,完善下岗失业人员就业扶持政策体系,重点支持创业平台建设和职工自主创业,为职工自主创业创造必要的支持条件。

    3、坚决遏制复产问题

    第一,坚定去产能的信心不动摇、力度不减弱,坚定不移地淘汰落后产能,坚决防止边减边增,不以任何名义和任何方式备案新增产能的过剩行业项目。

    第二,把去产能目标任务细化落实到具体企业和生产线,加快开展清理违法违规建设项目和联合执法等专项行动。

    第三,加快建立健全过剩行业产能预警体系和监督机制,在重点行业建立工业产能及利用率调查制度,形成完备的工业产出和产能利用监测体系,对生产能力进行全面科学调查、测算、发布。

    第四,对复产地方政府严肃问责,严格落实地方政府担负的去产能主体责任。

    4。更有针对性地使用行政手段

    第一,弱化总量指标控制手段,更加突出节能环保和安全要求,提高技术、环保、能耗、质量、安全等行业标准,科学设定功能性监管标准,坚决关停不达标企业。强化倒逼机制,让企业根据自身成本收益状况自主决定产能去留,倒逼过剩产能退出市场。

    第二,积极开展节能环保改造升级和环保节能对标活动,将工艺先进、生产效率高、资源利用率高、安全保障能力强、环境保护水平高、单位产品能源消耗低的先进产能树立为标杆,引领产业升级。

    第三,加强重点产业建设项目信息公开和服务,与环保、金融、国土等相关信息系统互联互通,形成协同监管机制。建立和完善举报查处制度,鼓励和引导社会参与监管。

    第四,支持社会资本积极参与企业并购重组,重点鼓励保险资金等长期资金参与企业并购重组。加快发展区域性产权交易市场,完善并购资金退出渠道。

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