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网约车管理细则亟待公共政策评估

文章来源:证券时报  更新时间: 2017-11-14 06:12

    2016年7月28日,交通运输部、工信部等7部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,自2016年11月1日起施行,我国随即成为世界上第一个承认网约车合法性的国家。如今这项网约车新政实施已满“周岁”,不过,相比破局之初,现在的点赞声却少了不少,各种问题也是层出不穷。

    甚至有媒体报道,由于一些地方的网约车管理细则在车辆、驾驶员、平台公司等准入条件的限制上涉嫌滥用行政权力排除限制竞争,涉嫌违反公平竞争审查制度,有关专业人士为此投诉举报至国家发展改革委,目前国家发改委价格监督与反垄断局正在进行调查。

    笔者认为,任何一项公共政策不能“只问耕耘,不问收获”,制定出台、执行公共政策是公共政策发挥作用的重要途径,而公共政策的事前、事中、事后评估也是现代公共决策的重要组成部分,更是检验政策效果的基本途径。因此,网约车细则出台一周年之际,在备受各方质疑的情况下,亟待进行“公共政策评估”,尤其是要从政策的合法性(回应涉嫌违反公平审查制度)、公共政策的“公众回应”标准等来评估审视,并对相关细则进行优化改进。

    公共政策评估可以“提供政策运行结果所带来的价值方面的信息”,从而科学地诊断政策效果,判断政策对既定目标或目的的实现是否起了作用,因此,公共政策评估是现代公共政策决策必不可少的内容。一般来说,公共政策评估既是一个事实判断过程,又是一个价值判断的过程。

    无论是事实判断或者是价值判断,公共政策的生命力必然来自于其合法性,这是一切公共政策必须遵循的原则。当前,网约车细则争议最大就是其涉嫌违反公平竞争审查制度,该项制度是国务院制定,属于法规层级。

    据媒体报道,截至今年6月,至少有91个城市出台了网约车实施细则,但是没有看到一家行政机关主动说明是否进行了公平竞争审查。而根据2016年6月出台的《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》)规定,政策出台前必须进行公平竞争审查。

    为防止行政机关出台排除、限制竞争的政策措施,《意见》用列举的方式亮出了18项审查标准,被称为“18不准”,如,不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件等。《意见》要求:“没有进行公平竞争审查的,不得出台。”北京大学竞争法研究中心选取77个地级以上城市出台的网约车细则进行了分析,发现普遍存在违背“18不准”的条文,少则违背一两条,多则全部违背。换句话来说,至少有77个地级以上城市的网约车细则是在闯政策的红灯。

    有专家指出,一些地方网约车细则对户籍、车籍的限制规定就违反了《反垄断法》、《劳动法》、《行政许可法》等一系列法律法规。

    卢梭在理论上最早明确提出“合法性”的概念,他认为,人民的公意是合法性的基础。因此,公共政策的权威性来自于社会公众的认可与接受,“公众回应”标准也是公共政策评估事实判断与价值判断的重要内容之一。

    公众回应标准是指,公共政策实施的效应怎样,只有以公众的满意度来衡量。例如有多少人表示满意及满意的程度,公众对政策的回应是积极还是消极或是不作回应等等。一些地方网约车细则对车价、车龄、排量、轴距等作出的不合理限制,使得“打车难”、“打车贵”等问题重现,实际上是违背了改革设计的初衷。

    公共政策评估的价值标准还有:一是社会生产力发展标准。任何一项公共政策应该满足大多数人的利益,其中最重要的就是依靠生产力发展来提升大多数人利益。二是社会健康发展标准。公共政策应当处理好当前利益与长远利益、局部利益与整体利益,以及与环境、资源、发展的关系。由此不难看出,网约车发展应当得到公共政策的支持,而不是限制。

    综合各方面因素来看,网约车细则这一项公共政策确实存在不尽如人意的地方,一些地方网约车甚至在合法性上存疑,因此亟需对其全面实施“公共政策评估”,并根据评估结果进行修订、优化,这有助于实现公共政策的科学化,让公共政策不断跟上时宜。例如今年9月份,兰州市政府和泉州交通委对实施不到一年的网约车细则进行了修改。这是值得赞赏的。

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