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地方债管理 要打有准备的仗

文章来源:中国网   更新时间: 2016-12-01 15:04

    杨志勇 中国社会科学院财经战略研究院研究员

    日前,国务院办公厅印发《地方政府性债务风险应急处置预案》(以下简称《预案》),对地方政府性债务风险应急处置做出总体部署和系统性安排。财政收入增速放缓,一些地方财政收入形势极为严峻,地方债风险在某些局部区域已成为一个突出的问题。出台《预案》,就是一种应对之策。

    出台《预案》,同时是预算法落实的要求。地方债正式放行之后,地方债风险管理的制度化就显得更加迫切。《中华人民共和国预算法》规定:“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”。《预案》的出台,就是在落实预算法的规定。

    事实上,从国家治理现代化建设的需要来看,各种风险也必须有对应的应急机制。更何况地方债风险涉及面广,如果处理不好,可能带来严重的财政金融危机乃至社会危机。从制度上入手,或防范于未然,或从苗头上予以积极的应对,或依风险的严重性准备相应的对策,可以最大限度减少地方债风险所带来的损失。有地方债,就有可能无法正常还本付息的风险。要彻底地消灭风险,是做不到的。所能做的就是,针对各种可能发生的风险,准备应急处置预案,打有准备的仗。

    有效的《预案》,必须有很强的针对性。《预案》的规定特别适合中国当前地方政府性债务的实际情况。这些规定的依据是预算法、担保法、合同法及其司法解释,体现了地方债管理中的法治精神。

    众所周知,现在的地方政府性债务有许多是绕开过去预算法的产物。木已成舟,重要的是区分地方政府的责任。通过地方政府债券所形成的债务,责任相当明确,即地方政府依法应承担全部偿还责任。对于大量以非政府债券形式存在地方政府性债务,则需要根据不同情形选择不同的解决方案。这是地方政府性债务管理中的难点。这些债务形成的原因比较复杂。经过清理之后,总体上看,债务的责任界限是比较清晰的。地方债置换机制的形成在很大程度上解决了此类债务的管理难题。置换之后,这类债务就转变为以政府债券形式存在的债务,地方政府就应该承担全部偿还责任。债权债务关系的形成强调的是债权人债务人之间的平等关系。债务人有转换债务的存在方式的愿望,必须得到债权人的同意,这可以最大限度地保护债权人的权益。在通常情况下,债务置换会减少债权人的利息收入,一些债权人不愿意置换,这样,承担偿债责任的是原债务人,而不是地方政府。

    在这样的背景下,债权人可以根据实际情况作出合理的选择。关于存量或有债务以及新增的违法违规担保债务的处理,也是难题。地方政府对所谓的“担保”债务应该承担什么责任,《预案》也给出了解决方案。财政部所制定的《地方政府性债务风险分类处置指南》给出了更具体的处置办法。

    《预案》对地方政府性债务风险事件进行分级管理,对于Ⅳ级(一般)和Ⅲ级(较大)债务风险,市县政府立足自身化解;对于Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)债务风险,除市县政府自救外,省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外,当地方政府出现极大风险时,中央政府可适当指导。可见,省级政府在地方政府性债务风险管理中扮演了近似于“兜底”的角色。

    债务的分级管理,可以更好地区分不同级别政府的不同责任,尽可能将债务风险控制在较小的范围内,守住区域性系统性风险的底线。

    《预案》对责任追究作了专门的规定。只有各相关责任单位和人员真正承担起地方政府性债务管理的责任时,地方债管理才可能适应国家治理现代化的要求。责任追究犹如达摩克利斯之剑,让责任单位和人员不敢有丝毫的懈怠。

    当然,即使采取了各种债务风险防范措施,债务风险还是可能发生的。《预案》对地方政府财政重整作了专门的规定。财政重整类似“财政破产”,但这不等于政府关门,也不等于财政运行就此停止。财政重整是在地方基本公共服务提供不受影响的前提下进行的,是地方政府财政为了重新获得自生能力而采取的措施。财政重整包括各种增收、节支、资产处置等措施,是采取各种办法,保证基本公共服务的提供。但是,既然是财政重整,那么这就意味着一些过去可以正常进行的支出就会受到影响,只有当财政重整之后,地方财政才能进入正常运行的状态。

    《预案》是地方财政管理制度建设的重要内容之一,将有助于地方财政治理能力的进一步提高,促进地方财政治理的现代化目标的实现。

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