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告别财政兜底 地方债“善后”机制必不可少

文章来源:南方都市报  更新时间: 2016-12-01 15:00

    11月14日,国务院办公厅对外发布《地方政府性债务风险应急处置预案》,明确我国将把地方政府性债务风险事件划分为四个等级,实行分级响应和应急处置,必要时依法实施地方政府财政重整计划。预案明确,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则。

    预案根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,将风险级别划分为I级(特大)、II级(重大)、III级(较大)、IV级(一般)四个等级。只要市县政府的一般或专项债务付息分别超过一般公共预算或政府性基金预算的10%,就必须要进行财政重整。最受关注的是,预案明确了中央不救助原则,这就意味着一直被默认的中央政府信用背书和财政兜底,要取消了。

    解决地方债危机的出路,在于建立起一个健康完善的地方政府自主发债体系。地方政府在有科学的预算和独立评级机制的基础上自负盈亏,是必然要求,财政不兜底是必须踏出的一步,唯有如此,才有可能实现真正的财务自主。

    地方债危机从爆发清理到今日的“收官季”,已是第六个年头了。据财政部的数据,2016年地方政府债务规模为17.18万亿元,包括到2014年末15.4万亿存量债务,以及近两年新增债券规模1.78万亿,其中并未包括被认定为政府不具偿还责任的地方融资平台债务,而后者才是当年引发地方债危机的主因所在。以往,地方债界限模糊不清,以企业的躯壳为政府融资的地方融资平台公司造就了权责不分明的平台债,它们常年处在暗处游离于监管之外,酿成了地方债危机。在对存量债进行清理、厘清了债务归属之后,新预算法实施,2014年9月,国务院下发“43号文”,明确强调政府不得通过企业举债,企业债务政府不偿还。然而,随着经济下行压力增大,2015年开始,银行将有限贷款放给有政府信用背书的城投等平台公司,类平台公司崛起,平台债又借尸还魂。于是,上周财政部再次重申,融资平台债务地方政府不承担偿还责任。

    权责分明是必须的,可需要注意的是,地方融资平台的产生本来就有央地财事权不匹配、地方政府钱少事多的客观因素在,如果只是强制不兜底,就像直接将平台债割裂甩走一样,不但无法解决危机,反而可能酿成新的风险。地方政府的举债冲动一直很强,如果没有出口融资,就会将他们逼向其他地方。例如,这两年PPP就扮演了变相地方债的角色,这个体量已达万亿的新生事物已经产生了一些不规范、被滥用的问题,虽然其并未被纳入地方债范畴,但也要警惕这样的风险外溢。

    “堵后门”和“开前门”需要同时进行。否则,前门只开了一条缝就把后门堵死,甩手不管就可能出现硬着陆,睁一只眼闭一只眼又可能变成了新瓶装旧酒。目前,地方政府还未实现完全的自主发债,试行的自行发债还是家长式管控的限额制。2016年全国人大批准,新增中央政府债务限额1.4万亿元、地方政府债务限额1.18万亿元,无论相较于以往的地方债数额还是现实所需额度,都只是杯水车薪。因此,中央财政不救助原则,需要和良好善后机制、独立评级体系同步推进。评级体系已经开始建立,只是仍然欠缺独立。善后机制方面,此次预案规定,财政重整包括压减支出和压缩基建、政府三公和人员福利支出甚至涉及减员和清理补贴,IV级以上地方政府性债务风险事件要纳入政绩考核并对官员追责。可是这些还不够,在此基础上,还需要破产规定,这是一个健康的自主发债系统所必须的。

    告别财政兜底,是地方政府走向自主发债的必然一步,走出这一步并不等于一甩了之,更细致而完善的机制必不可少。

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