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处理地方债要制定风险处置法

文章来源:经济参考报  更新时间: 2016-12-01 14:36

    ●从法律关系角度分析,地方政府对地方政府债务平台的贷款并不承担直接偿还责任,但是地方政府的担保人角色使得这些债务在难以偿付时,将直接转化为地方政府的负债。

    ●在单一制政体下,地方政府远不是一个独立债务人主体,其财政债务风险的后果仍需要中央政府来负担,“中央政府不兜底”不等于“中央政府不救助”,“地方债务风险中央不管”思路走不通。

    ●目前的过渡性的《处置预案》难以从根本上解决地方政府债务风险问题,应综合借鉴运用财政及破产法手段,在立法上进行顶层设计,制定更全面的《地方政府债务风险处置条例》。

    2016年11月14日,国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(以下简称《处置预案》),其中包含“地方财政重整计划”的内容。由于《处置预案》类似于用破产法的逻辑管控地方政府性债务风险,因此有人将其称为中国版的地方政府破产法。实际上,《处置预案》远非我们臆想的地方政府债务处置法。如何看待现在愈演愈烈的地方政府债务风险?地方政府债务风险处置有何“高招”?这还得先厘清地方政府财政困境的缘起。

    地方债务成为央地两级政府头疼问题

    我国是单一制多民族国家,“央地关系”始终是国家财政体制的焦点。自1994年推行的分税制财政预算体制改革,形成了中央与地方之间所谓“分灶吃饭”的体制,有人指出这是事实上的“财政联邦制”。但此“财政联邦制”倾斜性地向中央配置资源,财政收入大头归中央。由于事权大量下放到省级及以下地方政府,而财政权又紧握在中央,央地事权与财权不匹配的矛盾日渐尖锐。

    对地方政府来说,投资建设“铁公基”,既能显著拉动经济增长,又能造就政绩工程。但这意味着需要大笔资金支持,且资金的运转周期较长、收益率较低。作为政府性基金预算的土地出让金一时间成为地方政府在税收收入不足之外能够弥补开支平衡的重要来源,“土地财政”一时成为全国大部分地方政府财政的主要支撑。

    随着中央对房地产调控政策的趋紧以及土地资源的不可持续,土地财政受到约束。由于旧《预算法》并未赋予地方政府适格发债主体的权力,地方政府不得不将收入渠道转向另一条高风险但短期收益明显的道路——搭建地方政府债务平台,以政府信用为背书向政策性银行及商业银行大规模借贷。

    从法律关系角度分析,地方政府对地方政府债务平台的贷款并不承担直接偿还责任,但是地方政府的担保人角色使得这些债务在难以偿付时,将直接转化为地方政府的负债。考虑到众多地方政府债务平台缺乏实有资产支撑,又非市场化运作,效率效益低下,抵抗风险能力疲弱,有可能累积成引爆金融风险的一颗定时炸弹。根据2015年8月29日全国人大常委会批准的《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》显示,截至2015年末地方政府的债务限额为16万亿元,实际债务率达89.2%,其中同时还提到地方政府或有债务为8.6万亿元,2016年全国人大批准的新增地方政府债务限额为1.18万亿元。事实上,在地方政府未有自己的资产负债表的情况下,地方政府性债务的真实规模难以进行全口径统计。

    如何处置规模愈来愈大的地方债务问题是一个令央地两级政府都头疼的问题。

    地方债务中央不管的思路走不通

    处置地方债务的“高招”在哪里?破产法思维或许能为我们提供一条破解路径。

    我国现行的《企业破产法》并未将地方政府囊括在债务人范畴,但这并不意味着政府债务风险处置不能运用破产方法。此次《处置预案》中提出“地方财政重整计划”的概念,实质上就是借鉴了破产法的重整制度原理,但其并未将破产法的逻辑一以贯之。如《处置预案》中明确“中央实行不救助原则”,虽意在强化地方债务地方还债的意识,但在单一制政体下地方政府远不是一个自我责任的独立债务人主体,其财政债务风险的后果仍需要中央政府来负担,“中央政府不兜底”不等于“中央政府不救助”,“地方债务风险中央不管”思路走不通。

    从长远看,强化并完善现有“财政联邦制”较为符合我国央地财政关系的实际。我国东西南北地方差异较大,财政上由中央掌握较多资源进行蛋糕分配的作法效率较低,而财政转移支付制度和通过“限额分配方式”进行管理,易滋生“跑部钱进”等腐败问题。在解决央地财政关系上,关键还是着力探索中央下放财权、地方自担债务风险、依法保护债权人利益、中央严监管强约束、负责但不包办的道路。

    尽快推进地方政府发债资格进程

    理顺中央和地方政府的权力、义务、责任关系,彻底下放财权,除了改革现有央地税收分配比例关系之外,还应该允许地方政府有一定的发债权。

    2014年新修订的《预算法》赋予了地方政府发债的主体资格,但同时限定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

    2014年5月22日,财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,确立了十个地区的地方政府发债主体资格。现在应该尽快在试点经验成熟的基础上,推进放开地方政府发债资格的进程。同时,应当对地方政府发债规模、用途、主体、项目投入与执行、还债期限、偿还资金来源及法律责任等实行法治约束与后期监管举措。

    建立地方债务风险处置办法体系

    从破产法的角度审视地方政府的发债与债务处置,还应当有相配套的措施。一方面,地方政府要建立发布自己独立的资产负债表,使债权人与投资者对地方债务风险一清二楚,各市场主体对地方政府的偿付能力具备判断依据;另一方面,地方政府应当提高财政预算的透明度,提高地方财政自治能力,推进阳光化举债,让财政民主落地,通过强监督方式有效预防降低地方政府的债务风险。

    我国当前地方政府债券,按照资金用途分为一般债券和专项债券。从法律角度看,两者的担保物不同,前者是以一般公共预算收入偿还,后者是以对应的政府性基金或专项收入偿还。预期偿付能力不同的债券体现在债券市场上,自然会有不同的信用评级。对地方政府发行的债券进行分类有利于树立地方政府的信用意识,但应提高用以担保的财政收支及具体运营项目的运营状况的情况披露,才能使得信用评级更为有的放矢,运用市场信用机制的调节作用控制地方政府债务规模。

    在确保对地方政府财政松绑的同时,应建立配套的地方债务风险处置办法体系,具体包含三个层次的方案:

    第一,地方债务风险预警预防方案。

    比如本次中央政府颁发的《处置预案》,重点即是建立地方债务风险预警的指标体系、信息披露制度及防范举措。此外,还应当对地方政府的发债程序、抵押设定进行法律约束,确保地方政府按照法定程序、按照需要发债。对发债的资金投向要严格设定,应严格限制发行城投债,盲目扩大增量并不符合供给侧结构性改革的精神要求。更应禁止地方政府为地方国有企业发债,以财政收入兜底国有企业的商业行为不符合市场经济运行规律。应当清晰地方政府的资产负债表,将地方政府债务纳入全口径预算,同时以公开透明的市场信用评级机制限制地方政府的发债规模。严格禁止地方政府的债务担保行为,使得地方政府债务规模处于可明确、可统计的状态。

    第二,地方债务风险爆发后的处置方案。

    包括建立地方政府债务的重整与清算制度与程序。这将是破产法思维在解决地方政府债务问题上的集中体现。地方政府的债务重整制度应建立包含债权人谈判机制、适用转机方案、压缩财务开支、削减工资性支出、减少政府雇员等重整机制,以及出售地方性国有资产、债转股、发行地方定向债等金融手段。地方政府的清算制度应重点保护债权人合法权益,必要时应采用独立审判的司法机制。

    “债务风险处置方案”更重要的是明确风险后的追责机制和法律责任。此次《处置预案》中提到的“责任追究”的范围只限定在违反《预算法》、《银行业监督管理法》和《管理意见》的责任,还应当要有针对地方政府行政长官的问责制,追究主政者决策失误的法律责任,使得地方政府的主政者不因一味追求政绩而盲目举债,将地方债务变成“击鼓传花”,而是树立严控债务规模意识,避免其在获得升迁后却将沉重的债务难题抛给继任者。地方政府不仅要算“政绩账”,还要算“经济账”。

    第三,中央政府紧急干预方案。

    在地方债务风险的重整与清算机制难以奏效并可能涉及地方稳定等重大公共利益时,中央政府应作为“最后贷款人”出面予以干预,可以宣布地方政府进入“财政紧急状态”。在单一制政体下,地方政府的财政主体地位并非完全独立,中央政府的事后救助义务应当与其监管职责相匹配,中央政府通过接管或是直接贷款方式紧急救援是其应尽的义务与责任。中央政府的“紧急援助”不应简单地视为兜底责任,可以通过建立地方政府后续偿付机制等方式来解决,同时中央政府还可以通过后续追责的手段,不给地方政府造成“中央政府将负责兜底”的导向。

    目前,这种过渡性的《处置预案》难以从根本上解决地方政府债务风险问题,应综合借鉴运用财政及破产法手段,在立法上进行顶层设计,制定更全面的《地方政府债务风险处置条例》,涵盖清算、重整等司法制度,全面规范地方政府债务处置程序。发改委在2016年10月12日印发的《促进民间投资健康发展若干政策措施》中提出研究制定“地方政府偿还欠款计划”,类似措施也应当引入地方政府债务风险处置中。在风险爆发前有计划地制定偿付计划,提前逐步化解债务风险,对控制地方政府债务风险十分重要,应当通过法律约束实现落地。

    此外,《美国破产法》第九章规定的关于地方政府市政债务处置的程序启动方式和相关的制度框架值得我们参考。例如其中第109条(c)款列出了市政法人须满足五个申请条件,方可申请进行债务重组,即“须为市政法人;须获得所在州的明确授权许可;须渴望执行调整计划;须满足协商要求之一;须主观善意”。又如在第943条中规定了法院确认债务调整计划的六个条件。我国可以在充分借鉴美国关于市政债务处置制度的基础上,结合我国地方政府的主体地位,制定符合我国实际的地方政府债务风险处置机制,推动地方政府债务风险处置进入常态化司法程序。地方政府作为特殊的偿付主体,应当有自身独立的、与金融机构这一特殊主体平行的债务风险处置机制。

    处理地方政府债务风险,不仅应明确风险发生的监管预防措施,还要使地方政府在遇到债务偿付危机时,能够运用市场化方式,依法摆脱困境,打破政府“刚性兑付”的思维怪圈,确保地方债务风险处置全过程有法可依。

    (作者为中国政法大学研究生院院长、法学教授)

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