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中央“不兜底” 强化地方举债硬约束

文章来源:中国经济导报  更新时间: 2016-12-01 14:31

    近日,国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》,明确将地方政府性债务风险事件划分为4个等级,实行分级响应和应急处置,必要时依法实施地方政府财政重整计划。同时,地方政府依法承担地方政府债券的全部偿还责任,中央实行不救助原则,升级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责,省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。

    近年来,举债融资已成为地方政府推动基础设施建设和城市发展的“常规模式”。一方面,这在客观上给地方经济社会发展带来动力;另一方面,也不可避免地埋下发展隐患,甚至透支地方经济未来。

    接受中国经济导报记者采访的专家学者普遍表示,《预案》的出台,既是对债务风险的正视,更是为地方政府性债务筑起“防火墙”,对预防地方政府性债务风险作出系统性安排,并建立和完善应急处置工作机制。

    举债冲动仍未有效遏制

    财政部数据显示,截至2015年末,我国地方政府债务为16万亿元。债务率(即年末债务余额与当年政府综合财力的比率)为89.2%,低于国际警戒线。

    虽然,目前我国政府债务风险总体可控,但仍存在局部风险隐患。全国人大常委会审议的国务院关于规范地方政府债务管理工作情况报告显示,有100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%。此外,贵州、辽宁的债务率分别达到120.2%、197.47%,云南、内蒙古的债务率分别达到111.23%、104.7%,都超过了全国人大常委会划定的债务率不超过100%的红线。

    “客观而言,地方政府举债并非一无是处,这有助于满足地方政府合理融资需求,支持地方稳增长、补短板。然而,在任何时候,举债都是一种风险行为。”浙江大学经济学院教授肖文在接受中国经济导报记者采访时表示。

    事实上,近年来地方政府性债务风险已经得到更多重视。继党的十八届三中全会提出建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制之后,针对地方政府性债务管理,多项政策措施渐次出台。其中,2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》被认为是我国对地方债加强管理的开始。

    “近3年来,围绕地方债务管理,有关部门作出不少努力,诸如将各类地方债务纳入预算管理、实施债务限额管理、置换存量债务、切割各类融资平台、大力推广PPP等。现在看来,这些多管齐下的措施还是没能完全遏制住地方政府举债冲动,地方债仍是‘心腹之患’。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬近日表示。

    一方面,在经济下行、地方政府财政收入增幅下滑、城镇化刚性支出增加的背景下,加之债务偿还高峰期到来,一些地方的举债冲动因此膨胀。根据央行数据,与近两年财政收入增长8.4%左右的幅度相比,一些地方的政府性债务增幅高出数倍。

    另一方面,部分地方官员搞“政绩”、走捷径,在发展冲动和政绩冲动的裹挟下,“借道”举债,将利息高、期限短的债务资金用于周期较长的基础设施建设,造成资金错配,地方政府偿债压力陡增。

    此外,不少地方政府找到了借债的“新路径”——地方政府违规隐性担保,借PPP项目保底承诺、回购安排等方式变相举债等,这些潜在风险埋下宏观经济运行隐忧。

    《预案》引入及时有效的风险评估和预警机制,如同为地方举债行为安装了“报警器”,这有助于遏制缺乏风险评估的举债冲动,将风险化解在源头。

    “谁的孩子谁抱养”

    “《预案》是加强地方债务管理的重要内容,也是完善风险管理的重要举措。但是出台并不意味风险很严重,目前,整体地方债务风险还是可控的,但是要做到有备无患,一旦出现区域性风险,要明确如何应对。”中国财政科学研究院院长刘尚希指出。

    化解旧风险,防范生成新风险,《预案》主要从4个方面入手:一是将地方政府性债务风险划分为4个等级,实行分级响应和应急处置;二是必要时实施财政重整计划;三是中央不救助;四是要启动行政问责机制。

    《预案》明确,“地方政府负有偿还责任的债务,中央实行不救助原则”。

    “谁的孩子谁抱养。”安邦智库高级研究员贺军在接受中国经济导报记者采访时表示,这意味着地方政府的债务由地方政府承担,偿债能力取决于地方政府的财政收支状况,尤其是高危风险地区更是如此。“当然,国务院对于债务处理也保留了弹性,对不同级别的债务风险事件要求出台不同的应付方案,方案因级别而异,避免‘一刀切’的情况。”

    贺军指出,“过去地方负债发展缺乏约束,花国家的钱、替地方借债、为地方办事,这是财政软约束下的发展逻辑。但今后不行了,对于地方政府债券,《预案》要求‘地方政府依法承担全部偿还责任’。”

    中央“不兜底”,意味着地方政府对地方债务担责。《预案》设置了责任追偿制度,要求“省级政府应当将地方政府债务风险处置纳入政绩考核范围”“属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的,在终止应急措施之前,政府主要领导同志不得重用或提拔;属于已经离任的政府领导责任的,应当依纪依法追究其责任”。

    “这与以往以GDP目标作为政绩考核不同,要约束地方官员在其任期内的行为。”肖文表示,责任主体锁定,约束越硬化,地方债风险溢出的概率越小。

    值得一提的是,《预案》首次提出实施财政重整计划,并进一步明确了不同类别债务的偿债资金来源及筹措方式。

    “地方财政重整是一种机制,包括拓宽财源渠道、优化支出结构、处置政府资产、申请省级救助、加强预算审查、改进财政管理等6个方面。”贺军指出,地方财政重整相当于“准破产”整顿,通过卖家当、控支出、扩收入来实现地方财政平衡,避免问题恶化。

    “一言以蔽之,地方政府自己借的债自己负责还,还不起,要么减支,要么下项目,要么变卖资产,与此同时,相关责任人还要被问责。”冯俏彬表示,这相当于断了冲动举债却抱有侥幸心理的地方政府的“后路”,敦促地方政府量力而行、适度举债,在借钱之前先想好怎么还。

    促发展与控债务要平衡

    “既要马儿跑,又不给马儿吃草。”在去杠杆的背景下,《预案》一系列规定给地方政府融资环境带来变化,对地方经济发展方向与环境造成影响。地方政府如何适应债务监管新变化,促进地方与区域经济发展?接受中国经济导报记者采访的专家学者普遍表示,要转变思路,找到促发展与控债务的平衡。

    首先,转变思路和角色,从“项目推动者”变成“资源协调者”。贺军认为,“在新政策环境下,政府负债大搞建设的模式走不通了,地方融资平台的空间会明显缩小,地方财政受到的压力将会增大,因此地方政府要转换思路,从自己直接推动项目、直接筹集资源,转向协调利用其他资源。”

    其次,融资工作重点转向充分利用社会资本。“政府债务扩张面临硬约束,除了商业银行的传统渠道之外,利用好社会资本,是未来解决地方金融环境约束的关键。”贺军表示,当前国内市场社会流动资本充裕,需要因地因时而宜,引入地方与市场。

    此外,还要加强地方发展环境建设。“发展环境就是竞争力。”肖文指出,发展环境直接影响到能否能吸引资本、企业和人才。

    贺军也表示,过去地方政府普遍忽视发展环境建设,只要有项目、资金、土地,就能保证投资增长和GDP增速。今后,地方政府吸引社会资本应从优化自然、产业、政府公共服务、人力资源、生活、产业园区等发展环境入手。

    专家学者们认为,从长远看,根本解决地方债务风险,还需进一步深化财税体制改革,加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,适当增加地方财政收入,通过实施科学合理的分税制从根本上减少地方债发生。

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