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基层农村治理管窥:浙江“村监”样本探索之路

文章来源:证券时报  更新时间: 2017-12-02 05:56

    全国政协常委、经济委员会副主任陈锡文在早前一场公开演讲中说,目前的农村改革中,只考虑农业的效率和农产品的竞争力,不考虑农民的出路在哪里,是解决不了中国农村问题的。

    上世纪80年代中期到90年代中期,全国乡镇企业异军突起,将近2000多万家乡镇企业,容纳了过亿农民就业。但是,乡镇企业在辉煌了近10年后开始退潮,汹涌澎湃的民工潮起来,大量农民进入城镇。现在,全国农村有17000多万农民到乡镇以外的地方就业。近两年,从中央政策到媒体,都在鼓励农民工返乡创业。

    既要鼓励农民工返乡创业,营造农村友好环境、做好农村基层管理工作成为必须前提,农村基层的创新治理则需要被重视。但证券时报记者近日从浙江农村了解到,基层创新治理措施在推行过程中仍有阻力。

    2010年10月28日,第十一届全国人大常委会第十七次会议修订通过《中华人民共和国村民委员会组织法》,其中第三十二条规定称,村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构,负责村民民主理财、监督村务公开等制度的落实。至此,这一农村基层创新治理正式上升到国家法治层面。

    证券时报记者从浙江绍兴新甸村获悉,受到国家鼓励的村务监督委员会制度,尽管广受普通老百姓欢迎,但当地的村务监督委员会(以下简称“村监”)成员难行权却成了一个困扰。

    迟到的村民代表会议

    2017年4月的一天,浙江省绍兴市新甸村里一块占地约5.63公顷的厂房正在被拆除。拆除的原因是这块土地的使用权已转让,由原来的浙江维艺实业股份有限公司(以下简称“维艺实业”)、绍兴县天宇印染有限公司(以下简称“天宇印染”)转让给新的私人企业。

    这时候,村民忽然想起来,维艺实业、天宇印染使用的这块地,早在2005年当地企业产权制度改革的大背景下,便从集体非农建设用地转为了国有土地。彼时企业要成为自负盈亏、自主经营的经济实体,并对土地实行有偿使用。按照当时的协议,转制后的土地由3家公司使用,即维艺实业、天宇印染(现名“绍兴柯桥天宇印染有限公司”)、绍兴县天顺印染有限公司(现名“绍兴柯桥天顺印染有限公司”),公司注册时间分别为2004年12月、2000年9月、2000年8月。土地转制前,这三家公司是租用集体土地,需要向新甸村村集体交纳使用租金。土地转制后,上述三家公司使用的土地属于国有,企业则需要向村集体支付一笔土地补偿费和安置补助费。

    从2005年签署的三份补偿协议书来看,上述三家公司涉及建设用地面积分别为4.3683公顷、1.2646公顷和1.9916公顷,需补偿的费用(土地补偿费和安置补助费的合计)分别为171.2374万元、49.5723万元和78.0707万元,其法人分别是徐阿毅、吴昌盛和徐阿三。

    新甸村村民张明伟(化名)告诉证券时报记者,上述补偿费用在当时由于种种原因并没有落实到村民。现在,大家正在就这一问题进行信访。新任村务监督委员会成员在这个过程中,协助村民搜集相关证明材料,并组织村民合理合法地争取应属利益。

    据了解,新一届村务监督委员会成员于今年4月27日当选。但是,选举结果6月3日才进行公示。

    中间为什么拖了近一个多月?新当选的村务监督委员会成员施兴龙说,当天上午选举时,有村民代表提问,村监成员是由村两委会(村中国共产党员支部委员会和村民委员会)推荐产生还是由村民代表选举产生。主持会议的新任村长进行了解释,但有些含糊,之后村民代表便不愿选举。彼时,施兴龙提议,让当时主持会议的驻村干部做解释,但同样没有得到明确的答复,导致上午没有选举成功。下午重新选举时,相关领导就上午的情况作出解释,随后一次性选举成功。

    然而意外的是,刚当选村监成员的施兴龙,却被钱清镇派出所带走22个小时。理由是“有破坏选举嫌疑”。新甸村所在辖区责任民警盛国庆对证券时报记者说,的确有这么一回事,但当日自己不在所里,只是听说过大概。“施兴龙被带走的那天晚上,新甸村村长(村主任)施金贤、村支书王忠根也来过派出所,对事情进行说明。双方各执一词。施兴龙在选举时提出要股份(指农村股份经济合作社股权证),村长和村支书说扰乱选举,后来就有人报警了。施兴龙被镇派出所带走22个小时,也是配合调查。”盛国庆说。

    此后一个多月,新甸村村委一直未公布村监选举结果。施兴龙说,直到5月份村里财务要上报,必须经由村监成员签字。双方协调后,一个多月前的选举结果才得以公示。

    6月3日公示后,施兴龙立即着手准备召开村民代表会议,希望讨论三件关乎村民利益的事,分别是上述集体土地转制补偿费未发放、农村股份经济合作社股权证未发放到村民手中及新甸村“三资”(农村集体资金、农村集体资产和农村集体资源)管理公开。

    9月11日,包括施兴龙在内全村五分之一的村民代表找村主任,要求召开村民代表会议,并向代表解释上述三件事,但村主任迟迟未主持召开会议。证券时报记者多次联系新甸村村长(村主任)施金贤私人电话,试图就上述问题进行询问,对方一直未予接听。

    根据我国《村民委员会组织法》第二十六条规定:“村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次,有五分之一以上的村民代表提议,应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开,所作决定应当得到到会人员过半数的同意。”

    但是,如果以村主任(村民委员会主任)为核心的村民委员会不积极召开村民代表会议,会议便无法召开。“企业补偿款的事,我们从4月份就开始寻求解决,这个事应该说很重大了,但是村民代表大会到现在也没能开起来。”施兴龙在国庆长假期间对证券时报记者说,村监只负有监督的责任,但无代为行使的权力,也就是村监并不能代为召开会议。新甸村4月19日选举出本届村民代表并进行公示,4月22日选举出本届村民委员会主任并进行公示,在三个月(一个季度)后,未能召开起村民代表会议。

    根据浙江省2010年发布的《浙江省村务监督委员会工作规程》,村务监督委员会如对村民委员会的决定有原则性不同意见时,可建议提请村党组织或乡镇(街道)协助召开村民代表会议或村民会议讨论决定。“我们也找过驻村干部,也就是镇党委副书记主持召开会议,但对方建议我们还是跟村主任沟通。”施兴龙说。

    证券时报记者于10月15日就该情况致电上述镇党委副书记丁春峰。对方回应,召开村民代表会议的事情一直都在研究,10月份就打算开一次。新甸村一直在积极准备开会用的材料,比如要进行的工程项目的预算、实施情况等等前期材料,都要等准备完全再向村民代表进行明确说明。但丁春峰未能详细说明具体的准备情况,且对于村监被当地派出所关押和补偿款信访的事,表示不便多说,具体还要询问当地公安部门和信访部门。

    10月26日下午4点左右,新甸村村委出纳胡利芳逐个给各村民代表打电话,通知村民代表参加将于27日上午9点召开的村民代表会议。施兴龙在会前与村主任施金贤和村支书(村党总支部书记)王忠根商谈,希望就上述赔偿款、村“三资”公开等内容在会上进行发言。施金贤与王忠根提议,上述发言等到下次召开村民代表会议时再说,本次会议暂不适合讨论。10月27日召开的村代会就下半年村里八项建设项目及一项土地改造项目进行讨论,未讨论上述土地补偿款及三资公开议题。

    村监得有

    中央巡视组撑腰?

    眼下,新甸村村务监督委员会的处境很尴尬。作为监督角色,如果村委能够正视监督中出现的问题,并且积极改进,则能有效营造一个公开、透明的村务工作环境。但如果村委与村监工作不协调,那只能再寻找上级部门调节。

    “上级部门对村委与村监的问题,一直都是劝合作,建议协商处理。”施兴龙说,这次在争取土地补偿款的过程中,为了搜集材料,村监要求村委公开财务数据,但是村委迟迟不愿公开。施兴龙说,问题反映到上级,上级部门建议村里的事情要找村委去办理。

    截至证券时报发稿,新甸村的“三资”管理仍未公开。然而,与之相对的是,新甸村村监及村民代表针对一块自2007年开始违规填埋的天然湖泊发起的信访信,在中央环保督察组巡视浙江省期间发挥了作用。今年8月23日,新甸村村监与村民代表就该湖泊违规填埋问题写了一封信访信,寄给中央环保督察组。9月7日,就有相关工作人员与执法人员来对该区域非法建筑进行拆迁,并且于之后对外建立起水泥围墙,防止再度有人填湖。

    证券时报记者实地探访了这个名叫“瓦泥池”的湖泊,围墙围起地段仍有不少的工业废弃物及白色垃圾,但原有的违章建筑已然拆除。“看起来直接向中央巡视组信访起了作用。”施兴龙说。

    根据浙江省2010年发布的《浙江省村务监督委员会工作规程》,村务监督委员会成员的权利包括知情权、质询权、审核权、建议权。其中,知情权包括“列席村民委员会会议,向村干部和村民了解有关情况,查阅、复制与监督事项有关的文件材料,了解掌握村务的决策和管理执行情况”。

    但是,身为村监成员的施兴龙,查起信息来却不那么容易。“2015年的时候,我只是普通村民,当时因为村民的一些个人纠纷,还能去找村文书(负责农村经营管理工作)查看新甸村集体资产出租的情况,并且能把材料复印出来。现在身为村监,想去查看村里的集体资产出租情况,村文书却因为没有获得村主任和村支书的同意,不给查看了。”施兴龙说,村里“三资”情况本来就应当公开透明,现在只好将具体情况信访至浙江省纪委、监察部门,获得省里的明确解释答复,才能有理有据地要求查阅材料。

    “后陈经验”开启

    村务民主管理探索序幕

    实际上,相比“村长”在中国基层治理历史上长期占据的重要地位,村务监督委员会更像一个新生儿。

    2004年,在浙江省武义县后陈村诞生了新中国第一个村务监督委员会,以独立于村党支部、村委会的第三方监督机构,监督村务管理制度的实施与村务管理的运作,开启了村务民主管理实践探索的序幕,当时被广泛称为“后陈经验”。早在2005年6月17日,时任浙江省委书记的习近平同志到后陈村调研村务公开民主管理工作,就充分肯定了后陈村的做法,指出村务监督委员会是农村基层民主的有益探索,是积极的,有意义的,符合基层民主管理的大方向。

    2010年,这一制度被写进《中华人民共和国村民委员会组织法》中,标志这一创新形式正式上升到国家法治层面。这一创新管理制度广受基层人民欢迎。然而,由于村务监督委员会制度的历史根基较为薄弱,真正有效落实村监成员的监督作用,难免遇见阻力。

    国家行政学院法学教研部副主任杨小军说,农村党支部属于党管,农村自治委员会属于政府管。按照国家法律法规,由于村委会是村民自治,因此政府对其管理的权力的确受到一定限制。但是,无论是党管还是政府管,推动农村政务公开,都是有相应措施和手段的。股权事关农民的切身利益,农民要求跟他切身利益相关的事项公开,符合中央文件规定的村务公开范围,农民有权寻求乡镇党委、乡镇政府来解决。但在基层管理中,有可能遇到上级不作为的困境,那么就可以寻求信访途径和当地纪检部门解决;如果仍不能解决问题,农民可以拿起法律的武器维护自己的权益,比如说跳出当地,到上一级法院进行上诉。法律是农村基层治理中农民维护自身权益的有效武器。

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