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电价政策性交叉补贴改革将启 专家建议减少补贴居民

文章来源:21世纪经济报道  更新时间: 2017-09-07 07:51

    垄断行业新一轮价改

    价格监管改革一直是中国经济体制改革中的核心问题之一,对于垄断行业更是如此。近日发改委《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》正在推动这项改革加速。这份文件是加强垄断行业价格监管方面的标志性、指导性文件。

    在吸收前期输配电等领域价格改革的经验基础之上,这份文件提出了初步建立起以“准许成本+合理收益”为核心的垄断行业定价制度框架。

    按照文件要求,在输配电、天然气管道运输、铁路普通旅客列车运输、居民供水供气供热、垄断行业经营服务等领域的价格改革将会得到大力度推进。

    导读

    厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对21世纪经济报道分析,在发展中国家,电价的政策性交叉补贴是普遍存在的,需要在经济增长、普遍服务和环境保护之间做出平衡。这一政策在一定时期内具有合理性,但未来需要分步、分期减少补贴额度,直至取消。

    国家发改委近日发布的《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》在近期的重点工作中提出,妥善处理并逐步减少政策性交叉补贴。

    电价的政策性交叉补贴是一项重要但迟迟尚未启动的改革。对此,新一轮电改的指导文件《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发[2015]9号)对此有专门、多处的表述。

    上述文件提出将“妥善处理电价交叉补贴”专门列出作为“有序推进电价改革,理顺电价形成机制”的重点任务,“结合电价改革进程,配套改革不同种类电价之间的交叉补贴。过渡期间,由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴数额,通过输配电价回收”、“拥有自备电厂的企业应按规定承担与自备电厂产业政策相符合的政府性基金、政策性交叉补贴和系统备用费”。

    对此,厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对21世纪经济报道分析,在发展中国家,电价的政策性交叉补贴是普遍存在的,需要在经济增长、普遍服务和环境保护之间做出平衡。这一政策在一定时期内具有合理性,但未来需要分步、分期减少补贴额度,直至取消。

    何谓政策性交叉补贴

    所谓电价的政策性交叉补贴是一种价格调节行为,如果某类或某个用户的电价高于或低于供电成本,而由政府通过政策由其它用户承担。

    但对政策性交叉补贴的外延,目前并无一个统一的分类。21世纪经济报道记者通过梳理发现,主要包括五类:工商业用户对居民用户的补贴、城镇用户对农村用户的补贴、不同电压等级用户之间、不同区域之间用户的补贴、工商业用户对新能源发电上网电价的补贴。

    对第三种政策性交叉补贴形式,长沙理工大学副校长叶泽对21世纪经济报道解释,电力用户按电压等级从1千伏以下到550千伏一般分为五个等级,目前每个电压等级的收费并不完全反映相应的成本,总体上,存在高电压等级用户补贴低电压等级用户的现象。

    对第五种政策性交叉补贴形式,林伯强解释,为了鼓励处于早期的成本比较高的新能源发电,国家出台政策,要求在工商业用电价格的基金及附加中,增加可再生能源发展基金,以补贴新能源发电上网的电价。

    不过,对于第三种和第五种是否属于政策性交叉补贴形式,业内还存在一定的争议。

    “上述5类补贴能否清晰地被量化,算一个全国或者区域的账,这不是一件容易的事情,算法很复杂,不同学者之间结论差别比较大。”林伯强分析,但它的问题就在于扭曲了电力价格的形成机制,使得价格不能合理反映出其成本。

    叶泽以2016年某省的电价为样本算了一笔账,结果发现,该省全部政策性交叉补贴总额约为60.35亿元。

    其中,一般工商业和大工业分别承担了28.01亿元和32.34亿元电价补贴。值得一提的是:一般工商业补贴程度为10.87%,大于大工业的6.06%,导致一般工商业负担较重;居民作为最大的被补贴方,其享受补贴数额高达59.27亿元,补贴程度为21.48%。

    叶泽提出,假设全国销售电价交叉补贴情况与该省相同,根据全国电量规模,可估算全国销售电价交叉补贴的基本情况。2016年我国全社会用电量约为55637亿千瓦时,由此可推算2016年全国交叉补贴数额约为2072.90亿元。其中,全国一般工商业用户和大工业用户分别承担了约962.12亿元、1110.78亿元的电价补贴;居民用电享受了约1929.28亿元的补贴。

    国家电网公司财务部价格处处长吕栋分析,改革过程中若不对电价的政策性交叉补贴不加以制度性安排,一方面将导致市场价格被扭曲,影响市场机制决定价格作用的充分发挥,另一方面又可能导致市场主体通过规避交叉补贴得到“改革红利”,损害弱势群体利益。

    专家建议减少工商业用户对居民补贴

    对前述五类电价的政策性交叉补贴,多位电力行业专家对21世纪经济报道分析,现阶段不应取消,应该分类、分步减少,率先应该考虑的是工商业用户对居民用户的补贴。

    资料显示,与世界上绝大多数国家居民电价高于工商业用户电价不同,我国居民电价普遍低于工商业用户电价,约为工商业电价的90%以内。

    林伯强指出,减少工商业用户对居民用户的补贴,可以部分降低工商业用户电价,但也会导致居民电价有所上涨。“工商业用户电价下降是大家都愿意看到的,但是居民电价上涨却会遇到很大的舆论压力。”

    中国人大能源经济系主任郑新业对21世纪经济报道分析,对居民上涨要理性地看。居民电价占居民日常开支的比例很低,一个三家之口每月用100度电,电费开支不过50元,即便是上涨30%也不过是15元。

    “在传统的政策性交叉补贴模式之下,补贴实际上最终补贴到了高收入者,中低收入者受益并不多。”郑新业分析,尽管居民少交了名义上的电费,但是工商业用电的高价格会传导到终端产品和服务价格,最终还是由所有居民承担。

    “在减少政策性交叉补贴模式之下,虽然居民电价有所上涨,但是所有的居民都可能从工商业用电价格的下降导致的产品和服务价格下降中受益。”郑新业分析。

    此外,林伯强建议,对居民电价的提高,可以通过设计更为合理的阶梯电价制度,在更大范围内推行。

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