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地方债务实行终身问责 地方政府财权有望重塑

文章来源:中国经营报   更新时间: 2017-07-29 08:00

    “出来混总要还。”一个月内,两次高层会议提及地方债务风险防范。

    7月24日,中共中央政治局部署下半年经济工作指出,要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,有效规范地方政府举债融资,坚决遏制隐形债务增量。

    稍早前,第五次全国金融工作会议则明确表示要严控地方债增量,实行终身问责制。相比以往政策,终身问责更多是加大了政府官员的事后追责。对地方政府来说,举债担责未来将成为常态。

    财政部数据显示,截至2016年末,我国地方政府债务余额15.32万亿元。尽管地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%,略低于国际通行的警戒标准,但是不断曝出的局部地区违规举债案件仍引起了警觉。

    在《预算法》修订之前,地方政府不能直接融资,因而只能通过设立地方融资平台来为地方政府承担的共服务、基础设施建设等支出。但这类融资平台中不少存在一定程度的信息披露、业务运作的不透明状态,这也为当下的债务风险埋下了伏笔。

    对此,多位财税界人士认为,要实现终身问责,首先要弄清楚地方政府做事情需要花多少钱和有多少钱能够花,也就是说地方政府的财权和事权应该一致。

    十八届三中全会以来,财税体制改革提出的中央和地方在财权和事权关系上的处理意见,截止到目前仍没有具体的细则出台。“在改革进入深水区后,终身问责制的出现或将推动改革进程。”一位接近决策智囊团的人士透露。

    强约束守住风险底线

    “推动终身问责主要是为了贯彻中央精神,保证不发生系统性和区域性风险,守住风险底线。”中国社科院经济所所长高培勇在接受《中国经营报》记者采访时表示。

    对于系统性风险的潜在危险,中央财经领导小组办室副主任杨伟民在7月27日国新办新闻发布上也给予了全面解读。

    他认为,系统性风险主要指会影响整个经济和社会大局的风险,是由各个领域、各个方面小的风险所引致。比如同业的问题、地方政府的债务问题、国有企业个别的债务违约问题、杠杆率比较高的问题等,要解决这些风险需要从各个领域的小风险点去预防。

    2016年,中央经济工作会议在强调稳增长的前提下,第一次把防风险作为政策目标之一提了出来。2017年,防风险又被放到更重要的位置上,政策基调对防范系统性风险的重视不言而喻。

    事实上,今年以来,中央对地方违规举债已经是持续高压之势。不仅出台多项管理措施,更首次问责落实到了具体责任人员。

    7月12日,财政部网站最新公布了对湖北黄石经济技术开发区违法举债问题的处理意见,其中违规举债的时任开发区管委会主任孔某被开除职,开发区财政局局长黄某、开发区财政局副局长王某被行政警告。

    早在年初,财政部就曾致函内蒙古自治区、河南、重庆、四川等地方政府,要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为。5月,财政部还联合相关部委下发的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,以及《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》。

    对此,一位东部发达地区财税系统人士坦言,终身问责在金融系统其实早已实施。如果在地方债发行过程中也执行,对债务管理来说可以有效降低风险,但有可能会导致政府人员的“不作为”。

    “因为举债以后的事后追责增强,给未来增加更多不确定性。”上述财税系统人士说。

    按照年初各省公布的固定投资目标计算,2017年24个公布投资目标规模的省市计划投资额已经超过50万亿元,而超“50万亿元”这也是2014年以来年度全社会固定资产投资规模的常态。

    中诚信研究院报告认为,从稳增长和防风险双底线思维看,债务规模还将维持刚性,而在这样的情况下,如何巧妙化解高企的债务风险,避免爆发系统性危机是当前中国经济社会面临的重要课题。

    根据国家统计局的数据,上半年全国31个省(市自治区)中,有11个投资额超过了万亿元。东中西部的投资同比增长9.1%、10.1%和10.7%。这一增速远超同期GDP的增速6.9%。显然,投资依然是推进经济增长的重要动力,而其中上半年基础设施投资增速超过20%,也表明地方政府在其中扮演了重要的角色。

    扩张型的投资带来债务的扩张。审计署告显示,部分地方政府债务增长较快,有的还在违规举债。截至2017年3月底,审计了16个省、16个市和14个县,政府承诺以财政资金偿还的债务余额,较2013年6月底增长87%,其中基层区县和西部地区增长超过1倍;7个省、6个市和5个县本级2015年以来,通过银行贷款、信托融资等形式,违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额高达537.19亿元。

    显然,采取终身问责的核心并不是追责,而是要通过这个手段抑制进一步的违规举债并最终降低债务风险。

    中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为,终身问责制对地方政府提出了更高的要求,加强政府财政的透明度。“未来地方政府会真正考虑其是否需要举债以及举债规模的大小等细节问题,相比以往,这个制度的约束性更强。”

    猜想:推动地方事权上移?

    地方政府举债本质上还是为了发展。而为了“堵”上地方违规举债的漏洞,从行政政策到《预算法》修订,已经进行了一系列的调整。

    2009年,中央开始代发地方债券;2011年下半年,国务院批准上海、深圳等财力较强的四地市启动地方政府自行发债试点;2014年5月,试点规模进一步扩大到上海、浙江等10个省市地方政府。

    2014年10月出台了地方政府债务管理的纲领性文件:《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,要求地方政府举债和地方国有企业举债要政企分开。

    2015年1月1日,新《预算法》实施后,对地方债的要求是经国务院批准的省、自治区、直辖市可自行发债,暂不允许财政统筹能力相对较弱的市、县政府发债。

    财政部数据显示,截止到今年上半年,各地共发行地方政府债券1.86万亿元,与去年同期发行量相比减少1.72万亿元。“主要是地方财政部门主动调整地方债发行进度和节奏。”财政部相关负责人解释。

    但实际中,2015年以来,在投融资平台受限的背景下,地方政府大量通过PPP项目、政府引导基金以及违规担保等,变相扩大隐形债务规模的情况也时有发生。

    截至2017年一季度末,按照财政部相关要求审核纳入项目库的项目,共计12287个,累计投资额14.6万亿元,其中,已签约落地项目1729个,投资额2.9万亿元。其中不少项目在一定程度上还依靠财政补贴和特许经营权进行偿还。这些都构成了潜在的财政风险。

    由此看来,从此前财政部对政府购买服务、PPP融资加强核查等措施的出台,到对债务实行终身问责制,可以看出管理层对地方政府债务的控制力度再度加强。

    “现在的关键是针对这个问题的解决,是临时的权宜之计还是要从体制、机制上真正要动大手术,这是个非常复杂而艰难的问题。”高培勇认为,中央出重拳整治债务问题,必然对地方债的规模产生影响,同时也会影响央地财权事权关系。

    中央经济工作会议指出,落实推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革,加快制定中央和地方收入划分总体方案,抓紧提出健全地方税体系方案。

    然而,从官方公布消息看,截止到目前上述改革并未有真正的进展,但围绕事权上移和财权下放的讨论始终在各界出现。

    市场观察人士判断,随着中央对债务管理的事后监管加强,地方政府举债冲动受限,但地方的融资需求仍在,在这种背景下,地方政府财权和事权矛盾加大,改变央地财权和事权的改革或将提上日程。

    中国财政科学院院长刘尚希认为,央地关系调整的传统思路是下移财力,其实是不对的。未来应该上移事权和支出责任,但是哪些事权需要上移,目前仍需要做大量细致工作,要持续推进。

    在他看来,中央和地方财政事权和支出责任划分是改革的重心,先界定政府边界,明确政府和市场、政府和社会关系之后,再来划分央地间财政事权,进而再确定央地收入划分、健全地方主体税体系。

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