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地方债整改遏制隐性债 探索中国版市政项目债

文章来源:21世纪经济报道  更新时间: 2017-07-29 07:48

    被中央高层会议连续点名,“地方债”最近有点火。

    7月28日,国务院常务会议部署积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,坚决遏制隐性债务增量。

    具体而言,要遏制违法违规举债,继续整改违法担保,纠正政府和社会资本合作、政府投资基金、政府购买服务中的不规范行为。

    同一天,财政部副部长刘伟等相关负责人在国新办发布会上就地方债管理给出具体回应:各地都在抓紧整改,解除违规担保,积极与社会资本方协商纠正不规范的做法,力度很大,预计会有比较好的改观。

    在堵住“后门”的同时,国务院常务会议要求开好“前门”,支持地方政府合法合规举债融资。

    丰富地方政府专项债券品种,是一种尝试。目前财政部联合相关部委,推出了土地储备专项债、收费公路专项债两个品种,后续还将试点更多项目收益和融资自求平衡的专项债券品种,旨在打造中国版的“市政项目债”,保障地方合理融资需求。

    此外,刘伟表示,我国政府债务负债率低于欧盟60%的警戒水平,低于新兴市场水平,债务总体是可控的,“这是理性的回答,自信的回答”。

    据介绍,截止到今年6月底,地方政府债务余额15.86万亿元,全国人大批准2017年地方政府债务限额是18.82万亿,地方债务余额在限额之内。

    整改不规范行为

    7月28日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,部署积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,坚决遏制隐性债务增量。

    国务院常务会议秉承了近期两次中央高层会议的精神。7月14日至15日,全国金融工作会议指出,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。

    7月24日,中共中央政治局会议在部署下半年经济工作时指出,要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,有效规范地方政府举债融资,坚决遏制隐性债务增量。

    国务院常务会议指出,按照党中央、国务院要求,严格规范地方政府举债行为,积极稳妥化解累积的债务风险,是促进经济财政健康可持续、保障国家金融稳定安全的重要举措。

    如何化解累积的债务风险?会议指出,各地要落实属地责任,堵住“后门”,坚决遏制违法违规举债。坚持分类指导,继续整改违法担保,纠正政府和社会资本合作(下文简称PPP)、政府投资基金、政府购买服务中的不规范行为。

    PPP、政府投资基金、政府购买服务等,本是合法合规的融资渠道,实践中被滥用成变相举债方式,成为被重点规范的对象。

    今年5月初,财政部联合五部委印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》;6月初,财政部印发了《关于坚决制止以政府购买服务名义违法违规举债的通知》——这两个通知对地方变相举债行为提出了限期整改的要求。

    有地方债务办负责人对21世纪经济报道记者表示,地方违法违规举债要整改存在一定难度,如果撤销担保函,银行可能会要求提前还款。但整改的工作必须继续,在财政部的指导下,整改思路渐渐明晰,有预算安排的按预算安排走,实在超出标准的项目只能慢慢建设,部分项目可能会叫停。

    7月28日,在国新办发布会上,财政部预算司副司长王克冰指出,现在各地都在抓紧整改,解除违规担保,积极与社会资本方协商纠正不规范的做法,力度很大,地方政府将在规定时限内要向财政部报告清理整改情况。“我想这方面预计会有比较好的改观。”

    保持监督高压态势

    “我们不要出了事情才去问责、才去找原因。部分被预警的基层市县政府、操作不规范的融资平台公司,都是财政部驻各地专员办的常态化监控对象。”财政部副部长刘伟表示。

    2015年1月1日新预算法实施以来,围绕新预算法,地方债管理工作不断突进,包括地方债的限额管理、纳入预算管理、发行新增地方债券、置换存量债券、推出土地储备专项债券试点、建立地方债风险预警和应急处置机制等。刘伟形容这系列安排是“一个非常严谨的制度设计”。

    地方债管理体系仍在持续完善。去年12月,财政部发文明确专员办职能,对地方债进行日常监督是其重要任务。

    今年以来,财政部陆续披露曝光了数起地方违法违规举债案例,并问责到相关责任人,部分地方财政局、地方融资平台、金融机构相关负责人给予行政撤职、警告或罚款等处分。

    问责到人,起到明显震慑作用。中央高层会议的定调,意味着监管高压将继续。

    刘伟指出,中央金融工作会议和政治局会议作了专门部署,对控制地方债务、防范风险提出了明确要求,财政部将不折不扣、坚决贯彻执行。

    王克冰表示,隐性债务就是地方政府违法违规和变相举借的债务,对此财政部会保持监督高压态势,发现一起、查处一起、问责一起。要发挥跨部门的联合监管机制的作用,形成全方位的监管合力。省级政府也要建立严格的查处问责机制。

    满足地方合理融资需求

    有地方债务办负责人对21世纪经济报道记者表示,因为地方上的项目数量、融资需求量很大,只能作假来突破PPP项目支出10%的红线。政府购买服务近年来被滥用得较多,然而,地方要发展经济,上项目是较快的拉动手段,地方需要借债融资。

    要发挥地方积极性,需要给地方一定融资举债空间。

    按新预算法规定,地方政府只能通过发行地方政府债券来举债。刘伟表示,这在法律构架之下,由各地在法定限额内发行地方政府债券规范举债,各地的发行规模按照各地偿债能力以及融资需求确定。

    除了地方政府债券,地方政府仍然有合规的融资渠道,包括PPP、政府投融资基金等模式,以发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

    在地方政府债券方面,还在积极探索中国版“市政项目债”。近期,财政部联合相关部门已开展了地方政府土地储备、收费公路专项债券试点。从历史数据来看,地方政府举债融资中,不少投入土地收储、收费公路建设这两大领域。

    王克冰表示,在土地储备、收费公路专项债基础上,财政部还将鼓励地方在法定限额之内,试点发展项目收益和融资自求平衡的专项债券品种,建立专项债券和项目收益、资产相对应的制度。这些措施是从我国实际出发,打造中国版的“市政项目债”,保障地方合理融资需求。

    美国市政债发行主体是地方政府,不少是基层市县政府。但我国试点的专项债,目前仍由省级政府代发,只是要求专项债券有统一命名方式,即名称要与具体市县项目对应上。

    据21世纪经济报道记者了解,已经有部分地方上报希望开展港口、机场、水利设施等专项债券试点。不过,专项债发行需要有对应的项目收益作为偿债资金,资产管理也要满足一定规范。

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