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加快PPP立法 引导民资加大参与力度

文章来源:中国证券报   更新时间: 2017-03-15 07:42

    作为投融资方式的一项重要创新,政府和社会资本合作(PPP)已成为释放国内需求潜力的重要抓手。但是,PPP运行几年,仍有诸多问题待解。为此,今年的政府工作报告提出,要深化政府和社会资本合作,完善相关价格、税费等优惠政策。

    全国两会期间,人大代表及政协委员普遍反映,社会资本尤其民资对PPP项目参与度不高、PPP项目边界不明、存在增加政府债务负担的隐患等。

    如何让PPP之火烧得更旺?代表委员们围绕如何降低民企准入门槛、完善PPP项目退出机制、加快PPP立法、规范PPP运作等相关问题,提出了许多富有建设性的建议。

    引导民资加大参与力度

    PPP通过大力引进社会资本尤其是民间资本,参与基础设施领域的投资、建设和运营,打破了以往国企垄断基建的局面,但全国人大代表、佳都集团董事长刘伟认为,目前仍然存在民间投资参与难度较大等问题。

    全国人大代表、湖南永清环保集团董事长刘正军说,虽然近期民企参与PPP比例有所提高,但在大型项目和项目总金额上,国企依然具有明显优势。政府采购网公布的2016年落地项目中标信息显示,民营企业仅占20%的比例。

    财政部政府和社会资本合作中心披露的数据显示,截至2016年末,财政部PPP项目库入库项目11260个,总投资额达13.5万亿元。

    全国政协委员、著名经济学家厉以宁说,当前PPP的实现方式多是政府与国有企业合作,导致民营企业与政府合作发展的空间被挤压,建议在PPP的发展中,全面兼顾国有企业、混合所有制企业、民营企业。

    为引导民营资本更多参与PPP,刘正军建议,降低民营企业的准入门槛,加大对民营企业的融资政策扶持。

    全国政协委员、国家发改委原副主任朱之鑫则提出,PPP项目要避免跟风,有必要开展试点,确保签约项目落地,保障投资方特别是社会资本的利益。

    在鼓励社会资本参与的同时,对社会资本的参与过程也亟待规范。全国政协委员、重庆市审计局副局长丁时勇反映,部分PPP项目对引入社会投资人程序不透明,未经过资产评估、公开招投标等程序,部分项目由社会投资人直接或其指定的施工单位进行建设,并由其自行委托监理单位,投资人为追求利润可能故意做大建设成本,因缺乏监管导致损害政府和公众利益。

    丁时勇建议,政府既要充分调动社会资本参与的积极性,又要防止不合理让利或不当利益输送,并在签订的合约中对利益风险、价格调整、违约、提前终止等关键内容和核心条款作出明确规定。

    完善PPP退出机制

    社会资本尤其民资参与PPP的另一个问题是,对与政府合作多有顾虑,参与意愿仍待激发。

    丁时勇说,地方政府客观上期盼通过PPP模式吸引更多社会资本参与,但社会资本追求的是利益最大化,甚至是短期利润最大化,而PPP项目一般投入周期长,多数缺乏高预期收益,难以吸引社会资本参与项目合作。

    全国政协委员、中央财经大学金融学院教授贺强建议,为消除民间主体的顾虑,调动投资的积极性,应该对PPP投资设计合理的退出机制,让民间投资者自由进出。

    “比如可以考虑由政府批准发行可上市交易变现的PPP债券,在条件成熟时,许可发行PPP可转换债券;股份有限公司方式的PPP项目公司如果运作规范且具有一定业绩支撑,鼓励发行上市;业绩暂时不达标但有较好成长性的公司则鼓励到新三板挂牌交易。”贺强建议开辟以上几条PPP退出路径。

    事实上,相关方也在积极推进PPP退出机制建设。2016年底,发改委及证监会联合下发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,着力建立PPP资本退出机制,盘活存量PPP资产。

    3月10日,全国首批、浙江首单PPP资产证券化项目“中信建投-网新建投庆春路隧道PPP项目资产支持专项计划”成功发行。

    “目前国有企业与民营企业合作的困难主要是民营企业不敢投资,担心合作后被控股,缺乏话语权。”厉以宁建议,国有企业和民营企业各自成立有独立法人资格的子公司,通过子公司进行合作,或者国有企业和民营企业共同建成一家子公司,国有企业和民营企业对新建的子公司共同控股。

    加快PPP立法

    PPP模式无疑是吸纳社会资本参与政府固定资产投资的一种好方式。但全国政协委员、中国交通建设(10.68-0.19%)集团有限公司原董事长周纪昌认为,当前社会存在一种倾向,即认为“PPP是个框架”,什么项目都往里装,使政府债务风险增加。

    丁时勇也认为,在推行PPP项目时,地方政府考虑较多的是减少自身融资成本、降低项目造价和提高工程效率,但对于哪些项目适合PPP模式、如何组合设计PPP项目却难以把握。

    目前推出的PPP项目大多集中在市政公共设施、交通、土地整治等领域,而涉及公共服务领域的医疗、旅游、教育培训、健康养老等项目,以及水利、资源环境和生态保护等领域的项目较少。

    丁时勇建议,优先在商业模式清晰、现金流稳定的公共基础设施和公共服务领域推进PPP模式,同时要合理界定PPP项目的财政支出责任,加强政府财政承受能力论证,防止变相融资,严防保底承诺、回购安排、明股实债等情况的出现,避免形成政府隐性债务。

    周纪昌建议,应该对PPP项目要有严格、科学的审核程序,防止重复建设或投入产出不明显的现象出现。

    在刘伟看来,目前普遍缺少针对PPP的专门规定,更没有形成完整的政策体系,相关部门规章、地方政府规章和地方性法规之间不协调、不配套甚至相互冲突。

    “我国现今有关PPP的法规多为部门和地方制定,缺乏国家层面的立法,法规层次较低,法律效力不高,有些法规还存在着操作性不强、难以实施等问题。”刘伟建议,为PPP制定专门的特别法,同时建议财政部推进和主导PPP立法工作,加强政策协调和统筹,落实好PPP财政支持政策,使PPP基金、财政奖补等政策落到实处。

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