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地方债博弈这三年:中央二次明确不救助防止地方变形举债

文章来源:经济观察报  更新时间: 2016-12-01 14:38

      “这下压力都在省里了”,一位东部省级财政部门负责债务管理的人士告诉记者。

      这位财政部门债务管理人士感受到的压力,主要来自2016年11月11日国务院办公厅出台的《地方政府性债务风险应急处置预案》(以下称《预案》)。因为这份文件中最核心的一条明确:“地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则。”

      中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对经济观察报表示,“财政部一直在地方经济发展和地方债务之间寻找平衡点。财政部门对地方债务有预警职责,重视危机提前预警处理,财政部门对未来地方债务管理会越来越规范,越来越透明,越来越有信心来把控,地方政府的债务融资和地方政府的融资会彻底切割分开。”

      在一些城投公司和地方财政部门看来,国务院通过《预案》再一次强调了政府债务和企业债务之间的关系,也再一次打消了一些地方部门对中央托底债务的幻想。这会对市场投资者产生影响,而对于银行来说,也不能像以前那样只要有政府信用背书,就放贷款。《预案》中规定,政府债务或有债务风险事件向上级或省级政府报告,并抄送上级或省级财政部门。地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则。省级债务应急领导小组督促市县政府落实债务风险应急处置措施,跟踪债务风险化解情况。

      《预案》的出台是自十八届三中全会提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”以来,中央政府第二次强调对于地方政府债务“中央不救助”的原则。上一次,是在2014年10月2日发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下称“43号文”)中。这一次,《预案》更进一步强调:省级政府对下属市县债务的责任和义务,并表示“启动责任追究程序”。

      事实上,自2016年10月以来,财政部便密集出台有关规范地方政府举债的相关措施:先是在10月初要求各地专员办督查地方政府违规出具担保函,到之后财政部部署摸底2014年以来全国地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况,再到《预案》出台。财政部风险防范意识和手段都在加码。

      为何在审计署已经进行了两次大规模全国政府性债务审计之后,财政部还要摸底2014年至今的地方债务余额?为何在此前早已出台了多份规范文件、并先后置换7.2万亿元地方债务之后,国务院还要再出一份被视为是“43号文加强版”的《预案》?

      这背后,是国务院对一些地方明股实债、兜底社会投资收益率、借PPP之名贷款等新举债形式的警惕和担忧。而这些变形后的新举债方式,在最近两年间,在举债通道被规范后,在收入紧绷和投资资金缺口的双向考验下,成为一些地方政府的秘密武器。

      锁定16万亿

      回头看,“43号文”仅仅是国务院对地方债务管控的开始。

      通过2014年10月2日出台的“43号文”,中央政府首次全面明确了建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制,明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门,不得通过企事业单位等举措,剥离融资平台政府融资职能,切实做到谁借谁还。

      在赵全厚看来,“43号文”就是落实修订后的《预算法》,解决了政府间的债务关系,政企之间的债务关系问题。强调了中央对地方政府债务不救助,但是“43号文”没讲清楚省政府对省以下地方政府是否有救助责任。

      “43号文”出台后不久,财政部、发改委、央行、银监会联合发文《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》,要求核查截止日期至2015年4月8日的一类债务,也就是地方政府直接债务。

      当时存量债务核查工作的具体分工是:财政部专员办负责核查买断(BT)和工程应付款;发改委核查企业债务,也就是融资平台的债务;中国人民银行、银监会负责核查地方债务中的银行贷款、短融债券等。

      通过核查存量债务,国务院锁定了地方政府债务。2015年8月29日,十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议,2015年地方政府债务限额锁定16万亿元。16万亿共分为两个部分,一是最终甄别确认的2014年末地方政府债务余额,一是2015年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额。

      在财政部核查债务之后,便开始了地方债务置换,截至到2016年9月底,全国地方累计完成发行置换债券7.2万亿元。通过债务置换,地方政府将时间短、利率高的债务转换成时间长利率低的债券,给地方政府节约了利息支出,降低了地方政府的负担。

      不过,此时,无论是中央政府、地方政府还是融资平台公司,都感觉到实施两年的“43号文”对于面对着收入紧绷、投资资金缺口的地方政府而言,实际约束效果越来越“有待评估”。一家城投公司的负责人说,“‘43号文’影响越来越小了。‘43号文’出台后地方城投公司关了吗?几乎一个都没关,原来怎么样,现在还一样,就是借债融资难一点。随着时间越来越长,43号文发挥多大作用还需要评估。”

      财政部显然也意识到地方政府债务的严峻性。按照此前的预定目标:截至2016年,地方债务的情况应该是:2015年锁定的16万亿以及2016年地方债券的1.18万亿,总共17.18万亿。

      财政部认为当前地方政府债务领域也出现了一些新的问题,主要是“局部地区偿债能力有所弱化,个别地区债务率超出警戒标准,违法违规融资担保现象时有发生,一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等,需要引起重视。”

      在2015年召开的一次政府引导基金会中,财政部相关人士表示有些基金没有按照市场化原则运作,政府承担了无限责任。比如一是对社会资本承诺保底收益率,收益达不到的由政府补足。第二个表现是约定基金本金如出现亏损也是由政府补足。这类资金实际上是由政府对社会资本的还本付息进行了兜底,明股暗债,加大了财政风险。

      2015年年底的财政工作会议中,时任财政部部长楼继伟表达了对于PPP的担忧,他表示,现对已经进入“笼子”的债务而言,变相举债问题更令人担忧,有的地方受债务管理政策约束,通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式变相融资,将PPP异化走偏。

      变形举债

      审计署在2016年6月底公布的审计数据进一步印证了财政部的担忧:截至2015年年底,浙江、河南、湖南、黑龙江4省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中,不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

      根据审计署此前对地方政府性债务的审计:截至2013年6月底,地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元,负有担保责任的债务2.66万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体,分别举借4万亿元、3万亿元、1.78万亿元。

      而到了2015年8月29日,十二届全国人大常委会第十六次会议通过的《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议确定,2015年地方政府债务限额锁定16万亿元。如果算上2016年地方债券的1.18万亿,总共达到了17.18万亿。

      赵全厚说,“审计署一般是按照会计和法律原则来进行的,主要集中于举债是否有担保,会计上是否属实等问题,而财政部是按照政府债务的财政正义原则来统计的。有些融资平台欠下的很多债实际上是政府的,但政府现在没有能力偿还,只能通过融资平台。”

      从2013年到2016年,这三年间,中国规范地方政府举债政策不断出台,中央财政也不断加大支出力度,但看起来在经济增长和改革面前,地方政府似乎始终没有摆脱缺钱的困扰。于是,各种变形后的举债手段不断出现。

      东部一家城投的负责人对经济观察报表示,“财政部看到债务变化的一些迹象,今年10月财政部发文再查地方债务数据,但是财政部官方又表示,地方债务一直都是可控的,一方面显示了地方债务问题的严峻,又说很可控的,之间是有疑虑的。”

      因此,在今年11月11日的《预案》出台之前,财政部已经在2016年10月前后连续要求各地专员办督查地方政府违规出具担保函,之后又部署摸底2014年以来全国地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况。

      2016年的8月,财政部以解析“不规范PPP与政府购买服务变相举债”为主题在财政部的PPP中心召开座谈会,邀请主管部门和PPP行业人士参加。参会的有财政部金融司、PPP中心以及其他相关方面的人士。

      在此之前的一个月,2016年7月,财政部相关业务司局调研了地方经济风险中债务风险问题,其中特别提到了国家开发银行的棚改贷款和专项建设基金。一位熟悉调研情况的地方财税人士称,无论是棚改贷款还是专项建设基金,给地方债务带来的风险都不容乐观。

      中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成认为,在地方债务管理收紧的情况下,棚改贷款和专项建设基金填补的只是地方政府建设项目资金的缺口,“从法律上来讲,棚改贷款、专项建设基金与地方政府债务是没有直接关系的,因为《预算法》规定地方财政是不能担保的,担保不具备法律效力”。

      但显然,法律上没有承认,并不代表事实上的地方债务不存在。一位地方财税人士告诉经济观察报,一些棚改中贷款是要有地方政府担保的。2016年全年估计棚改贷款可能会有万亿的额度,使用的是人民银行给的PSL(*押补充贷款),利率4%左右,期限最长可达25年。而但有关银行要求地方政府出具红头文件,也就是担保文件,因此事实上形成了地方债务,只是并没有被纳入2016年地方债务的预算中。

      风险再防范

      正是基于各类变形举债方式的风险防范意识,国务院办公厅在今年11月11日出台了《预案》再次明确,中央政府对地方负有偿还责任的债务,实行不救助原则。

      中财-鹏元政府投融资研究所执行所长温来成说,《预案》实际来说就是中国版的“地方财政破产法”,中国的地方债务风险主要出现在市县一级,省一级的财政比较安全。《预案》对未来地方债务风险的组织指挥体系、预警和预防机制、应急响应、后期处置和保障措施等方面做出详细规定。在预案中将地方政府债务风险划分为四个等级,并且提出了风险处置的方法,比如追究责任以及财政重整等方法。

      一位省级财政部门人士告诉记者,“《预案》在强化省这一级对于市县债务的监管。其实从‘43号文’开始,到这个都强调了中央不救助原则,省和市县的要自己负责,现在若是出了问题基本都会集中到省这一级。”

      赵全厚认为,这算是“43号文”的一个延续,也是《预算法》的延续,是加强对地方政府债务管理完善的步骤。总体上来看还是在加强对地方债务管理,不断的健全规章制度,希望地方政府债务管理日益规范化,但是未来具体问责机制还待细化,比如专门的债务问责条例或者问责办法。还有一些细化的规章制度需要出台,比如行政处罚预案,但是也不排除还会出台像“43号文”那样有影响力的文件。

      不过,赵全厚也表示,“43号文直接影响了政府的融资体系,限制了地方政府投资。必须有规范的融资渠道,才能投资。特别是对地方政府性债务短期内加大基建投资资金约束,那是因为失去政府信用背书后,不少金融机构关闭了对平台公司的放贷通道。”

      赵全厚表示,2015年1--7月份,政府投资下滑,这段时间地方政府在摸索哪些是合规,哪些不合规的融资方式。2015年7月之后,以PPP、引导基金、产业基金为主的新的融资渠道开始通行。这绕过了“43号文”,解决了地方融资的问题。

      这让地方政府拉动经济增长最关键的手段——投资,开始面临较多的制约因素。赵全厚说,表面上看,43号文限制了政府融资的途径。使得政府投资“缺资金”,企业投资“缺信心”。这样的直接后果就是各个地方政府投资储备不足,恰恰因为地方政府性债务清理将地方政府投资和经济增长带来了一定冲击。

      在赵全厚看来,《预案》对社会投资者会更有影响,而对地方政府有双重约束。未来地方政府借钱会越来越遵守规则,地方政府更会注重PPP、股权投资基金。以前玩债权,后面做股权融资为主,但是地方政府搞建设和发展主调是不会变的。

      中国财政科学研究院院长刘尚希对经济观察报表示,“《预案》是加强地方债务管理的重要内容,也是完善风险管理的重要举措。但是出台并不意味风险很严重,目前整体地方债务风险还是可控,但是要做的有备无患,一旦出现区域性风险,明确了如何应对。”

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